推进农村宅基地制度改革的具体措施

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”党的十八届三中全会之后，作为全面深化改革的一部分，中央部署包括农村宅基地在内的多项土地改革试点工作。农村宅基地改革试点的重点任务包括探索宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制以及农民住房财产权抵押等。党的十九大以来，围绕乡村振兴战略实施，农村宅基地制度改革被赋予新的内容，一些地区也出台形式多样的农村宅基地管理办法。2020年，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，“深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障”。过去一段时期的改革实践，为全面完善农村宅基地制度提供了经验支撑。结合改革的总体思路和一些地区的实践做法来看，推进农村宅基地制度改革，应当注意以下六点。

　　第一，农村宅基地退出需要较长的时间。国家推行农村宅基地制度改革的重要内容是探索农民自愿有偿退出宅基地的方法。目前，关于农村闲置宅基地目前存在误解，即忽视大部分农村宅基地闲置的暂时性。现实中正在奋斗进城的农民，将农村宅基地当做退路保留，具有一定的合理性。我国正经历史无前例的快速发展，在此过程中存在一定风险，农村宅基地作为“资源冗余”的意义重大。农村宅基地暂时作为建设用地使用，等到我国经济社会发展到一定水平和城镇化基本完成之后，再通过土地整治将其复垦为耕地，效率更高。也就是说，从宅基地变为耕地是可逆的，宅基地暂时储备在那里不会被浪费。总的来说，农村宅基地退出应当与社会发展总体阶段相匹配。我国当前还不存在农村宅基地大规模退出的条件。

　　第二，严格控制农村宅基地的市场化交易。我国还处于发展中阶段，城镇化是现代化的必由之路，我国的发展方向是继续科学推进城镇化，实现农村人口自然减少和城镇人口有序增加。目前存在的城乡两头占地问题，需要通过有序推进城镇化来解决。未来等到我国跨越农民“两栖”城镇化阶段，真正实现人的城镇化之后，农民会自然切断与乡村的联系，并减少农村建设投资和宅基地占用。需要警惕的是，当前我国一方面存在农民进城不彻底问题，另一方面又存在市民下乡占地冲动。我国还未进入“逆城市化”阶段，要扎紧农村宅基地向本集体经济组织之外人员配置的口子，避免农村宅基地市场交易，强化国家的宅基地管理能力。

　　第三，规范城乡建设用地“增减挂钩”政策。该政策将农村宅基地减少与城市建设用地增减相挂钩，通过农村宅基地腾退形成建设用地指标，在总量控制前提下，扩大城市建设用地规模。“增减挂钩”政策在实践过程中呈现出不少问题。一是操作不规范。一些地区扩大政策实施范围，为了获得建设用地指标，将非空心村拆除，造成资源浪费。二是产生财富“幻觉”。建设用地指标是国土部门下达的，地方政府通过扩大建设用地规模来增加财政收入，本身属于“土地财政”的一部分。增加建设用地指标不能增加社会财富总量，“增减挂钩”起到财富转移功能。一些地区试图通过“增减挂钩”政策来解决乡村建设“钱从哪里来”问题，盲目扩大房地产规模，土地出让价格无法维持在高位，最终会变成地方财政负担。

　　第四，禁止违背农民意愿的“上楼”行为。房屋是农民合法财产，除依法征收拆迁之外，基层政府没有权力要求农民拆除房屋和退出宅基地。农村宅基地制度改革需尊重农民的财产权，保障农民的居住权。部分地区为了增加城镇建设用地指标，由地方政府主导推动农村“合村并居”，强制改变农村生产生活方式，将农民集中到大规模社区，既打破农民自发进城节奏，也削弱乡村的稳定基础。各种形式的农村宅基地置换做法，必须确保农民完全自愿，且要符合城乡发展的总体趋势。

　　第五，注重规划引导。目前农村已经经过了多轮建房，农民在房屋建设上投入大量资金，国家也在不断地加强对农村基础设施建设投资。科学规划乡村和村庄建设，是提高国家和农民投资效益、改善农村环境、提高土地利用效率的必要条件，也是振兴乡村的题中应有之义。目前农村宅基地管理过于偏重土地资源管理，缺乏规划引导。完善农村宅基地制度要在立足乡村发展远景的前提下，将土地资源管理与空间规划和建设规划相结合。

　　第六，探索农村宅基地“三权”分置。2018年中央一号文件确定农村宅基地“三权”分置改革思路，文件指出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。农村宅基地所有权、资格权和使用权如何在制度上划分，还需要经过广泛的探索。具体操作上，需要注意几点。

　　一是分地区推进。放活农村宅基地使用权，在经济发达地区具有较高需求。对于广大中西部地区来说，农村宅基地缺乏经营条件，农村宅基地主要定位于自住功能。探索“三权”分置，避免将解决少部分地区发挥宅基地经营功能的制度做法，机械移植到一般中西部地区。

　　二是重点厘清宅基地资格权和使用权的关系，避免埋下社会矛盾隐患。在条件具备的地方适当放活农村宅基地使用权，需要明确界定宅基地原拥有者与宅基地使用主体的权责关系，规范社会资本进入农村“流转”宅基地使用权行为。

　　三是遵循农村土地制度改革底线。2018年中央一号文件规定，“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”放活农村宅基地使用权与农村“小产权房”建设相区别，避免农民变相丧失宅基地，禁止各类主体借着乡村振兴政策实施农村房地产开发。

　　四是注意与其他制度衔接。农村宅基地改革服从乡村振兴整体定位，宅基地“三权”分置构成推进乡村振兴的政策工具之一。推进农村宅基地制度改革能够解决乡村发展的局部问题而非全部问题。“地尽其利”和“地利共享”是完善土地制度的基本原则，农村宅基地制度改革不宜被附加过多的内容。

来源：人民论坛网